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挪威: 挪威碳交易体系的建立

2015/10/01

挪威碳交易体系简介


  作为《京都议定书》的缔约国之一,挪威政府长期关注气候变化,在《2008-2012年应对气候变化白皮书中》提出,2020年二氧化碳排放量较1990年水准降低30%,力争至2030年成为碳平衡国家。2015年初,挪威政府拟申请加入欧盟“2030年气候与能源政策框架”,承诺到2030年将温室气体排放量减少40%。为实现这些政策目标,历年来挪政府陆续推出多项环境保护、污染防治和节能减排等政策举措,同时,挪威也是世界上最早建立全国性碳交易体系的国家之一。

 一、挪威碳交易体系的建立

  挪威政府自20世纪80年代即将减少温室气体排放、应对气候变化提上议事日程,1991年起征收二氧化碳税。1997年《京都议定书后》签署后,各缔约国为兑现各自承诺纷纷出台针对温室气体减排的各项政策。挪威政府也于2000年发布了气候政策白皮书,提出建立碳排放交易体系,将之作为兑现京都议定书承诺的首要手段之一。

  (一)、《温室气体排放交易法》

  挪威2005年颁布实施《温室气体排放交易法》(以下简称《交易法》),确立了以市场为基础的温室气体减排交易制度,以法律的形式确保碳市场的自由、公平交易和总量控制目标的实现。该法规定涉及能源生产、矿产冶炼、钢铁锻造、水泥、陶瓷、玻璃生产和造纸等温室气体排放量大的企业必须纳入由政府监管的排放权交易计划,由政府统一分配或购买排放配额。

  配额的确定与分配。与欧盟碳排放交易体系相同,《交易法》的实施同样划分为三个阶段,在实施的第一阶段(2005-2007年)与第二阶段(2008年-2012年),政府为配额企业免费分配一部分排放配额,全国排放总量及配额的具体分配办法由议会确定,环保部门根据配额企业1998-2001年在生产过程和能源使用过程中的实际排放情况核定分配到各个企业的具体数额,并通过挪威碳交易注册系统分配至各企业账户。值得一提的是,《交易法》规定仅陆上作业能够得到免费配额,作为挪威支柱产业的海上油气产业则不能得到免费配额。同时还规定,除将排放总额分配至企业外,国家将预留一部分排放配额用于支持应用碳捕捉技术的天然气发电厂和高效能热电联厂。

  配额的使用。每年3月1日前,配额企业需向环保部门提交上一年度排放公告,环保部门指定第三方机构核对企业公告进行核查并予以确认,并将确认结果通知各个企业。每年5月1日前,配额企业需将经确认的上一年度已使用排放配额划转至指定账户进行清缴,若企业的实际排放量超过其核准的排放额度,则需要从碳金融市场中购买排放配额,或使用联合履约机制(JI)、清洁发展机制(CDM)产生的减排量来冲抵超额部分。企业在第二阶段未使用完毕的排放配额可转移至第三阶段(2013-2020年)使用。

  处罚举措。若企业未能按时提交排放公告,环保部门将暂停其配额交易权并停止向其发放新的免费配额,虚报、瞒报或拒绝履行公告义务的将被强制处以罚款。企业未能按时清缴配额将被处以罚款。清缴数量不足,其超额排放量将被处以100欧元/吨的罚款,并向全社会予以公示。超额部分还将从下年的分配配额中扣除。除经济惩罚外,有上述违法行为的相关责任人还有可能面临刑事处罚。

  交易管理。《交易法》规定,设立全国性的碳排放交易注册系统作为碳交易的管理平台。配额企业需在该系统登记企业信息、配额持有、转让、交易还有清缴情况等内容。同时,配额企业及其他合法交易人可以在该系统下开设交易账户进行排放配额的交易活动。

  (二)、与欧盟碳排放交易体系对接

  挪威虽并非欧盟成员国,但其制定的气候政策、确立的减排目标和发展过程终究与欧盟保持同步,在制定《温室气体排放交易法》时,充分考虑到与欧盟碳排放交易体系的兼容性,在许多原则与条款上同欧盟碳交易体系基本一致,并于2007年和2009年先后两次对该法进行修改,使其更加习惯欧盟体系的运作机制。2007年,挪威欧盟委员会提交了《国家配额分配计划》(NAP),2008年初,挪威碳排放交易体系与欧盟碳排放交易体系正式对接。

  (三)、交易所。

  位于挪威奥斯陆的北欧电力交易所(Nordpool)成立于1993年,是是世界上最大电力衍生品交易所,也是欧洲第一个提供碳排放配额(EAU)和核证减排量(CER)的交易所,首要提供CO2现货合约和一些期货衍生品合约的交易。2008年,美国商品期货交易委员会(CFTC)授权美国企业在该交易所进行碳交易。同年,纳斯达克-OMX集团收购了北欧电力交易所有限公司,2010年该交易所更名为纳斯达克商品交易所(Nasdaq Commodities),2014年碳交易量为700万吨。

  (四)、应用灵便履约机制。

  除通过碳市场购买排放配额外,挪威政府规定企业可以使用《京都议定书》规定的三个灵便履约机制[1]冲抵排放配额,但同时规定:单个配额企业通过灵便机制冲抵的排放配额不得高于其上年排放总额的13%;所有配额企业使用的冲抵配额不得高于当年排放总额的20%;另一方面,核能、碳汇[2]和大型水电站项目不能用来冲抵排放配额。通过清洁发展机制(CDM)[3]2008年,挪威国家石油公司与墨西哥国家石油公司达成协议,每年向其购买12万核证减排量;2012年,挪威政府还向联合国购买了2150万核证减排量。

  5、与碳税体制互为补充

  挪威自1991年起对石油、天然气、矿物油、焦炭企业征收碳税,是世界上最早开征碳税的国家。在挪威碳交易体系的试验阶段(2005-2007年),为防止一些企业包袱过重,缴纳碳税的企业被排除在交易体系之外。由于这一阶段收效不佳,自第二阶段起,包袱碳税的企业同样被纳入到碳交易体系当中,承担双重减排责任。2009年以来,在欧洲债务危机冲击下,国际碳价持续走低,挪威政府感到依靠碳价不足以驱动企业实施减排计划,于是决定对石油、天然气企业征收双倍碳税,以增加其减排动力。

二、挪威碳交易体系的发展及现状

  在《交易法》实施的第一阶段,仅51家企业被纳入交易体系,其排放规模占全国排放总规模的10%,且企业95%的排放配额由国家免费发放。由于经验不足,碳市供应远大于需求,价格几乎降至零点,但这一阶段的摸索为碳排放配额的分配和碳交易活动的监督、公告、审核等环节积累了重要的实践经验。

  2008年与欧盟碳交易体系成功对接后,更多行业和企业被纳入到交易体系中,并且将纳入体系的气体范围扩大至氧化亚氮(N2O)。这一阶段约有110-120家企业被纳入交易体系,其排放规模覆盖全国排放总规模的40%。挪威政府为体系内企业确立的排放总额上限为每年1500万吨左右,其中免费分配的排放配额约为580吨,比例降低至39%,通过拍卖等方式有偿出售的配额约为740万吨,近50%(同期欧盟体系的拍卖比例约为10%)。并且,2008年以后被纳入该体系的企业除经营“高效能热电联厂”外均不能得到免费排放配额。2009年欧元区陷入债务危机以来,欧洲各国经济衰退,企业对于碳排放配额的需求锐减,但挪威整体经济受到波及较小,内部碳交易体系并未出现配额过剩的现象。2010年,遵循欧洲经济区—欧洲自由贸易联盟协议,挪威将航空业纳入碳交易体系。

  2013年以来,纳入挪威碳交易体系的企业数量已达到140家,排放规模占全国总排放量的50%,甲烷(CH4)、氢氟碳化物(HFCs)、全氟化碳(PFCs)、六氟化硫(SF6)等温室气体陆续纳入到体系中来。遵守欧盟规定,进入第三阶段后每年发放的碳配额将以1.74%的速度递减,而航空业的年排放限额为基准排放量(2004-2006年均排放量)的95%。企业将首要通过竞拍的方式获得碳配额,免费发放的配额将在2030年前彻底取消。

  2014年,挪威全境温室气体排放量为5380万吨二氧化碳当量[4],其中配额企业的实际排放总量为2720万吨,约占51%。油气产业仍然是温室气体排放大户,但排放量占全国总量的比例有所降低:2005年该领域排放量占全国总排放量的64%,2014年这一比例已降低至27 %。减排较为清楚的是供热业和制造业,2014年分别较1990年水准降低50%和39%。

 三、对挪威碳排放交易体系的评价

(一)减排作用仍有待加强。2010年-2014年,挪威全境温室气体排放总量以年均0.7%的减幅逐年降低,2014年排放总量5380万吨,距其到2020年排放量降低至4500-4700万吨的承诺仍有较大差距。特别是2014年以来,受国际油价走低影响,挪威油气产业已缩减投资规模,但其排放量却仍比2013年增加了40万吨。其他产业同样不容乐观,2014配额企业的总排放量比2013年上升1.6%,而同期欧盟体系内企业的总排放量则降低4.5%。

  (二)有效促进技术创新和可再生能源的应用。海上油气作业一直是温室气体排放的首要来源之一。根据挪威碳交易体系规定,油气产业不能获得任何免费的排放配额,这就促使他们不得不通过技术创新改进生产工艺以减少排放。例如,近年来实现的海上平台作业采用陆上电网供电,比平台燃机供电最多可减少45%的温室气体排放。同时,在油气开采过程中的碳捕捉与存储技术得到了初步应用,如挪威国家石油在北海和巴伦支海的两个气田每年可分别封存100万吨和70万吨二氧化碳。此外,风能、生物能等清洁能源也陆续推广和应用至发电和供暖等领域。

  (三)增加企业成本,对企业保持国际竞争力形成一定挑战。从配额分配、产业划定和惩戒举措等方面看,挪威的碳交易执行力度严格于欧盟国家,另一方面,挪威的首要产业多为能源密集型产业,而长期以来清洁能源(例如挪威电力供应90%以上来自于水力发电,是世界上水电比例最高的国家)与环保技术的普遍应用使得挪威企业的减排空间已相对较小,加之国内征收碳税,使得企业减排成本终究居高不下,对配额企业提升国际竞争力产生了负面影响,甚至产生碳泄漏[5]。为此,2013年,挪威政府不得不出台了总值9000万美元的碳价补贴计划,以防止铝业、化工等能源密集型产业将工厂迁至气候政策相对宽松的国家。现时由于全球碳市疲软,企业购买排放配额的包袱尚可承受,若以后国际碳价明显提升,对部分企业控制成本将带来更大挑战。 

四、对完善我国碳交易体系的启示

  我国于2013年在7个城市开展碳排放交易试点,在此基础上于2014年底出台了《碳排放权交易管理暂行办法》,明确了建立全国性碳市场建立的首要思路和管理体系,但在具体执行和操作层面仍有待细化和完善。挪威的实践对我国碳交易体系的建立具有一定的启发意义:

  (一)加强立法,以法律形式明确纳入产业范围、配额分配办法、企业的主体责任和违约处罚举措等内容,确保碳市场的稳定运行;

  (二)合理确定配额分配方式和科学的碳价形成机制。既能达到促进企业通过技术和管理创新实现减排的意图,同时防止对企业造成过重包袱,抑制企业发展活力;

  (三)建立统一交易平台,加强信息公开,改良交易透明度;

  (四)发展配套机制,在实行碳排放约束的同时采取鼓励举措促进排放企业通过加速创新、改进技术、研发和应用清洁能源实现减排。

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  [1] 《京都议定书》为促进减排安排了三类灵便履约机制:国际排放权交易机制、联合履约机制和清洁发展机制。

  [2]指利用植物的光合作用汲取并固定二氧化碳,如植树造林等。

  [3]其首要内容是有减排任务的发达国家可以提供资金和技术在发展中国家投资设立能促使温室气体减排的项目,该项目所产生的“核证减排量”可冲抵发达国家的减排指标。一个核证减排量相当于1公吨二氧化碳当量。

  [4]数据来源:挪威国家统计局,下同。

  [5]碳泄漏指如果一个国家采取二氧化碳减排举措,该国国内一些产品生产(尤其是高耗能产品)可能转移到其他未采取二氧化碳减排举措的国家。

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