尼日利亚: 拉各斯欲成为“非洲香港” 2011-7-4

尼日利亚旧都拉各斯曾以拥挤、混乱、贫困闻名，尽管拥有悠久历史和丰富资源，外国投资者和游客却避之惟恐不及。巴巴通德·法绍拉2007年当选拉各斯州长之后，决心使拉各斯改头换面，重焕新生。

从最糟糕到最优秀

拉各斯是尼日利亚最大城市，范围包含拉各斯岛等几个岛屿和附近内陆地区，行政上由拉各斯州政府直接管辖。在州政府规划的蓝图中，拉各斯的海岸线将向海上延伸2公里，出现一片名为“埃科大西洋”的新兴住宅与商业综合开发区。

这是一座用海底沙堆起来的人工岛屿，占地约14平方公里，将容纳25万居民。岛上还将兴建供另一方面15万人上班的办公楼，拥有畅通水道、宽敞大街、大型购物广场、三座码头、有轨电车、岛上专用的发电站还有一座外型设计为风帆模样的55层大厦一家尼日利亚银行的新总部大楼。

用开发商“南尼日利亚能量公司”的话说，拉各斯将成为“城市规划的杰作”，代表着“非洲新貌”。世界银行驻尼日利亚代表翁诺·鲁尔甚至预言，它将成为以后的“非洲香港”。

“埃科大西洋”是这个野心勃勃、规模庞大的城市改造计划的中心项目。这个计划的目标简单而惊人：把世界最糟糕的城市之一改造成最优秀的城市之一。“为了证明拉各斯可以成为经济发电站和非洲门户，这是一次实实在在的试验，”南尼日利亚能量公司总经理戴维·弗雷姆说。

要找到另一个比拉各斯更难改造的城市不容易。拉各斯居民人数在1000万至1800万之间，是非洲人口最多的城市。依照目前的膨胀速度，其人口将在2015年达到2500万，成为世界第三大城市。其中，大约65%人口生活在贫困线以下，天天收入低于2美元。此外，缺水缺电，交通混乱，失业率高，环境脏，治安差……这就是巴巴通德·法绍拉2007年当选拉各斯州州长时面临的烂摊子，用他的话描述，拉各斯是一个“充斥绝望气息”的地方。

改善市政建设

法绍拉与大部分尼日利亚官员不同样，不会坐在专车里，让警车开道，一路呼啸而过。他选择与普通市民一起感同身受这个城市的交通混乱之苦。

他喜欢读经济学书籍，床头常放着一些研究如何从贫困中挖掘发展潜力的经济学家著作，如美国密歇根大学已故学者C·K·普拉哈拉德，或秘鲁利马自由与民主研究所专家埃尔南多·德索托等。这些学者认为，穷人作为个体也许没钱，但如果把这个基数庞大的人群集合起来，则是一个有待开发的财富来源。

这种理论很对法绍拉的胃口。当他以新州长的目光审视首府拉各斯时，他看到这里“到处都是机遇”，比如“拉各斯的基础建设缺口就是一个缓解贫困的机会，假如有一条糟糕的道路，这意味着我们需要工程师、工人、建设师、估价师、地产商、银行、商人、钢条和水泥供应商，还有食肆”。

于是法绍拉启动拉各斯基础设施综合改造计划，修建新高速公路，对旧道路实施扩建或重铺，安上街灯，把公路和铁路、航空和水路运输连接起来。

城市太大，改造不可能一夕完成，但改进很快显现：交通拥堵缓解了，垃圾堆变成了公园，享用清洁水源的人口比例从30%上升到59%，覆盖1080万人的防洪堤得以加固。建设行业和其他市政工程为大量闲散劳力提供了去处，仅环境和垃圾解决行业就产生了4.2万个工作岗位。国家新设的技术培训中心另一方面培训了25万人，为他们提供从事新行业的机遇，并提供小笔贷款，帮助他们自主创业。

拉各斯的另一个突出问题是人多地少。拉各斯市中心的房租比伦敦或纽约曼哈顿还高。法绍拉把它看作是房地产开发的金矿，“埃科大西洋”项目即是这种想法的衍生品。由于利润巨大，市政府甚至不用自己出钱，该项目完全由私人融资建设。法绍拉还规划在“埃科大西洋”东北边的沼泽地上修建一座占地1.7万公顷的工业园。

清理产权入手

法绍拉改造拉各斯的计划不止于改善市政建设和开发房地产。

2004年，法绍拉还是拉各斯前任州长之下的州政府第二把手时，创立了拉各斯经济峰会这个平台。2008年，法绍拉在峰会上与学者德索托所在的自由与民主研究所一名代表相识。德索托与他的研究所在30个国家里开展项目，帮助当地政府通过规范、整合占人口大多数的低收入阶层的资产和收入，将之纳入国家税收体制中。

2009年5月，应法绍拉邀请，德索托来到拉各斯开发“穷人经济”。他很快发现，这是一片理想的实验田：前期研究发现，拉各斯93.7%的商业行为归属非法营生，这部分资产价值500亿美元，相较之下，尼日利亚全国每年接受外国援助114亿美元，外国投资总额仅为54亿美元。假如能把这笔财富利用起来，将大大推动城市发展。

但这同时意味着，这个城市里有太多政府无从了解和控制的因素，因而他的很多项改革很可能遭遇失败。“假如有那么多人生活在体制之外，你跟他们说什么都没用，”德索托告诉法绍拉，“他们已经习惯于遵从那些政府律令之外的规则。”

如何把拉各斯人纳入体制之内？德索托建议法绍拉从清理财产权着手。由于拉各斯的增长过程混乱无序，大多数土地和建设物并未经过合法产权登记，这使买卖或抵押房地产的生意难以开展。假如明晰了产权，这笔巨大财富就可为政府所用，并为民牟利。因为能够方便交易，房地产所有人，无论是普通居民还是商人，都会乐于配合产权登记，从而自愿成为体制的一部分。“财产权是查清公民人数、身份及其营生的关键，你有了这些数据，就可以开始改造这个城市，”德索托说。

建立法治城市

过去一年半里，法绍拉派出调查组寻访拉各斯各个角落，清查民众名下资产。德索托提醒他，即使完成这项工作，也不意味着改造就会立刻生效。欧洲在15世纪到19世纪期间也经历了清理产权的过程，但最后还是遗留下一些治理混乱的城市。

对法绍拉来说，建立法治是关键。他实施的改革改善了基础建设、创造了就业机会、改善了收入，也给他带来政治声望。但他说，最终目标是终结整个城市混乱无序的状态。在他看来，一个不能正常运作的城市会“使人民生活在绝望中，降低他们抵御诱惑的能力”。

法绍拉在拉各斯建立法治社会的努力从细微处着手，比如设立一连贯改善司机水准的学校，雇佣昔日扰乱社区治安的街头混混当清洁工和园丁，为美化社区做贡献。这些举措已取得成效：道路交通变得有序；从2007年到2008年，持械抢劫事件减少了89%；2008年至2009年，汽车盗窃案减少了54%；谋杀案从2007年的221宗减少到2010年的94宗。政府也得到实惠：2010年，州政府收入的70%来自当地税收，摆脱了过去依赖联邦政府发放石油收入维持运转的局面。

回顾改革过程，法绍拉颇感骄傲：“我们所做的一切证明，我们可以改造自己。无论原来的情况多么糟糕，都可以改变。我们重建了希翼，恢复了信仰。”