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南非: 南非气候谈判时间表开启

2011/09/09

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南非气候谈判时间表开启

细节问题绝非不重要。坎昆会议的所有成果都需要在2011年一年的谈判中予以落实,一系列问题和细节有待进一步通过谈判、磋商加以明确和解决。比如,"绿色气候基金"的资金来源、管理和分配机制等如何设计,基金委托给世界银行管理是否合理——玻利维亚在坎昆闭幕会上多次质疑世界银行介入气候基金的正当性。

又如,补助发展中国家减少毁林排放(REDD+)的资金从何而来、如何使用、机制如何、与"绿色气候基金"的关系如何。另如,发达国家对所允诺的300亿美元快速启动资金及2012年之后每年1000亿美元长期资金怎么筹措,是否新增资金,各发达国家如何分配出资比例,短期和长期资金怎么对接。

此外,技术转让机制在坎昆会议上只是搭了个架子,如何才能实现有效运作……这些都是艰难的任务。可以说,正是由于《坎昆协议》,今年气候谈判的任务跟去年相比是加重了,而非减轻了。

一方面,问题不断增加;另一方面,推进气候谈判的动力却不足。美国方面,国内政治还是一如既往地阻碍气候法案,尤其是共和党控制众议院后,2011年通过气候法案更是难于上青天。没有立法,美国就基本上不会有什么承诺,这是美国特殊的政治体制决定了的。有美国这个"老大难"拖住后腿,气候变化谈判的列车难以前行。

欧盟方面,欧洲2011年仍然难以顺利走出经济危机,而且,有可能还有更多的"希腊"和"爱尔兰"倒下。在这种情况下,一贯自诩为"火车头"的欧盟,也不会真正给多少力。

诚然,欧盟内部一直有酝酿将其2020年减排承诺从20%提高到30%的声音——如果提高到30%,将是发达国家中唯一满足IPCC要求(25%~40%)的国家或集团。然而,这些个人的努力受制于欧盟的制度困境:纵向的欧盟官僚体系,以及横向的各主权国家的分歧,都阻止了欧盟在坎昆会议上作出更有雄心的承诺。这将继续阻碍欧盟在2011年提高其减排目标,甚至有可能将30%变成"浮云"。

发展中国家方面,庞大的发展中国家集团虽然一直维持着团结,但内部状况也一直令人担忧。与两年前相比,发展中国家内部的小集团越来越多,除了传统的小岛屿国家集团、最不发达国家集团、非洲国家集团和阿拉伯集团以外,"玻利瓦尔国家集团"、"中美洲和加勒比集团"、"山地国家集团"、"环境整合集团"都在最近两年的气候谈判中崭露头角。这是发展中国家内部利益诉求不同的一个外在表现。在坎昆会议上,小岛国曾试图与欧盟单独提出文本。新兴市场国家与小岛国、最不发达国家与玻利瓦尔联盟之间的关系也更为复杂、微妙。

随着发达国家施压力度上升,发展中国家内部联合的脆弱性恐将更为明显,分化、改组的趋势可能会更加显现。这将为坚持中国的发展中国家定位、维护发展中国家内部团结提出更高的挑战。

甚至在"基础四国"之间,由于国情、产业结构等差异,未来在气候变化谈判中的主张恐怕难以保持一致。事实上,"基础四国"成员国中的中国印度巴西南非已经显露出一定的分野,甚至中印两国也因人均排放差异较大而有所不同。2011年,一个现实的问题是南非作为德班气候大会东道主,将力促会议取得积极进展,必将以中立的、包容性的姿态作出大量斡旋。而巴西作为2012年"里约20年"会议东道主,也将随南非而动。能否保持发展中大国之间的良好协调,将决定中国在多大程度上继续依靠集体的力量。

在2011年年初展望今年的气候谈判以及南非会议,可以说,时限在迫近、压力在增大、变革在继续。在这种复杂环境下,如何判明形势、制定具有前瞻性的战略、做好应对各种状况的准备,是摆在决策者与相关人士面前的一道最重要的难题。

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