美国: 有关难民安置和国家安全情况。

美国外交关系协会2月6日发表文章，详解了美国的难民制度、有关难民安置和国家安全情况。具有一定参考价值，现翻译如下：

一、美国难民制度概况
美国长期接受逃离迫害或战争的难民。第二次世界大战期间接受了上万欧洲难民，并根据国际人道主义法对难民提供保护。1980年以后，美国政府开始使用永久的、标准化系统，用于识别、审查和重新安置难民。

美国难民计划规模时常波动。但是，从奥巴马政府开始，叙利亚战争和由此引发的欧洲移民危机增加了对来自中东难民的审查。特朗普提出重视恐怖主义渗透的潜在可能性，并于2017年1月命令临时禁止所有难民入境，激起了对美国难民政策的广泛争论。

二、难民的定义
“移民”、“难民”和“寻求庇护者”几个术语很容易混淆。“移民”是指离开家园，经常跨越国界，无论是寻求经济机会还是逃避迫害的人。根据美国法律和1951年“联合国日内瓦公约”的定义，“难民”是能够在五个“保护理由”（种族、宗教、国籍、政治见解或特定社会群体）范围内遭受迫害或有理由证明会遭受迫害的移民。在美国制度下，难民是从第三国进入的人。“寻求庇护者”是符合难民身份标准但以非难民身份抵达后从美国境内或在入境口岸申请的人，寻求庇护的程序与申请难民身份的不同。

三、美国从何时开始接纳难民
美国长期接受根据现行国际法被确定为难民的移民。第二次世界大战后，美国通过了第一个难民立法，对约65万流离失所的欧洲人进行重新安置。在整个冷战期间，美国接受来自共产主义政权的难民。

但美国联邦在难民重新安置方面的正式行动，即美国难民准入程序（USRAP），直到1980年新“难民法”通过才生效。在1980年之前，批准接受难民的立法首要是临时通过， 以解决正在进行的大规模移民事件。在1975年越南垮台后，美国接纳了成千上万的东南亚难民，国会认为需要出台一个更加标准化的制度。

1980年的立法由卡特总统签署，制定了永久性的难民审查、认定和重新安置程序，并对“难民”一词进行了正式定义，将每年入境的难民规模增加至5万人，授予总统在紧急情况下接纳额外难民的权力。

四、美国每年接纳难民规模情况
每年进入美国的难民人数从1990年的12万人降低到2016年的约8.5万人，难民接纳规模在此期间有波动。
年度难民接纳规模上限由总统提出、国会批准。911事件后，布什总统因国家安全因由暂停难民入境几个月。从2009年到2015年，难民入境的上限在7到8万之间。

2016年，因叙利亚冲突不断加剧引发移民危机，奥巴马总统在先前批准的上限上新增5千人至8万人，并提议美国2017年财年将上限设为11万。

作为2017年1月行政命令的一部分，特朗普总统，没有听取奥巴马的建议，通过限制2017年财年同意进入美国的难民人数为5万人并暂停所有难民入境120天。

五、难民来源地
美国一直接纳来自亚洲、非洲、欧洲和拉丁美洲的难民。自美国难民安置方案成立以来，来自不同地区的人数发生了巨大变化。

1980年法案通过后，超过20万难民被同意进入美国，是最近历史上最高的难民接纳规模;绝大多数来自东南亚国家，包含越南和柬埔寨。

从苏联进入美国的难民在1989年以后的10年里急剧增加。2006年到2016年，最多的难民来源地以降序罗列为缅甸、伊拉克和不丹。2016年，进入美国的难民人数最多的国家分别是刚果民主共和国、叙利亚、缅甸、伊拉克和索马里。
特朗普的行政命令提到需要“保护美国人民免受外国国民的恐怖主义攻击”，临时禁止7个穆斯林多数国家（伊朗、伊拉克、利比亚、索马里、苏丹、叙利亚、也门）等国国民以任何因由入境，加强了对奥巴马政府时对上述国家的签证限制。此外，还无限期禁止所有叙利亚难民。

特朗普还怒斥一项澳大利亚与奥巴马达成的协议，即美国将接纳现时被澳大利亚临时安置在离岸拘留中心的几千难民。这些难民大多来自伊朗、伊拉克和索马里（特朗普的禁令限制国家）。

六、难民被筛选和批准的程序情况
该程序由美国国务院与一些其他机构和组织协商，通过难民准入计划进行操作。潜在的难民在国外首要通过向联合国难民事务高级专员办事处（UNHCR）登记。该办事处收集文件并进行初步审查，然后将符合资格的人送交美国国务院移民安置支助中心(RSCs，在世界各地有9个办事处)。有时，这种转介由美国大使馆或非政府组织进行。RSC官员随后面试申请人，验证个人数据，并向美国国家安全机构提交信息进行安全检查，检查包含全球指纹数据库和医疗测试等多种形式的生物识别筛选。

如果上述调查没有问题（包含犯罪史、过去的移民侵权、与恐怖团体的联系和传染病），申请人可以被准许进入美国。难民准入程序一般需要18个月至2年才能完成。

七、哪些政府机构参与选择和重新安置难民？
参与难民安置的3个首要联邦政府机构是国务院、国土安全部（DHS）和卫生与公众服务部（HHS）。国务院人口、难民和移民局（PRM）是美国政府的第一联络点，并与所有其他机构协调，直到难民重新定居。
国土安全部的公民和移民服务分支机构（USCIS）是负责难民申请人安全审查的首要机构。USCIS最后决定是否批准移民安置申请。其安全审查利用了许多其他国家安全机构的资源，包含国家反恐中心、联邦调查局（FBI）、国防部和多个美国情报机构的资源和数据库。

一旦在美国定居，难民一般被交到慈善机构和其他专门从事重新安置的志愿机构。国务院的接待和安置计划提供资金、家具、食品和衣服。3个月后，该计划结束，此职责转移到HHS，后者提供长期现金和医疗援助，还有其他社会服务，包含语言课程和就业培训。

几个政府间组织也在各个方面发挥关键作用。如联合国首要负责将合格的申请人移交给美国当局，而国际移民组织（IOM）则协调从原籍国到美国的难民交通问题。

八、难民安置在哪里？州和地方政府发挥什么作用？
难民被安置在美国全境约190个社区中，部分州一般重新安置的人数较其他州更高。在2016年，加利福尼亚州、德克萨斯州和纽约州的难民安置人数最多，占当年难民总数的四分之一。排名前10的州仅安置了2016年所有难民的一半以上。只有2个州，特拉华州和夏威夷州未接纳难民。

难民安置的后勤工作首要由9个国内安置机构负责，其中许多是基于宗教的组织，如教会世界理事会和美国天主教主教会。这些组织的代表面试和审查国务院驻外难民支助中心选定的难民履历资料，以确定他们应在何处重新安置。在此过程中，联邦法律要求难民安置机构与地方执法、紧急服务和公立学校等部门协商。

虽然需要进行上述协商，但1980年“难民法”赋予联邦政府对是否接纳还有在何处安置难民的最终权力。因巴黎2015年恐怖袭击事件由从中东通过难民潮返回欧洲的欧州公民实施，超过30个美国州长抗议在其州内重新安置任何叙利亚难民。法律专家表示，虽然各州不能直接阻挠联邦政府在何处放置难民的决定，但是他们可能通过指示州机构拒绝与安置机构合作而使进程复杂化，正如得克萨斯州和路易斯安那州同样。

九、难民过去对美国构成安全威胁了吗？
在过去40年里，美国接受的300多万难民中，有少数难民卷入了恐怖活动。根据自由意志智库CATO研究所2016年的研究，自1975年以来实施袭击的154名外国出生恐怖分子，有20名是难民。在这些袭击中，只有3起被证明是致命的，所有3起均发生在1980年之前，也就是“难民法”设立现时的检查程序之前。

此外，特朗普行政命令中的7个国家的难民是被参与潜在恐怖袭击中的少数。自911事件以来，有180人因涉嫌伊斯兰恐怖主义有关罪行被指控、或在被起诉前死亡。其中，11个来自伊朗、伊拉克、索马里或也门，没有人来自利比亚，苏丹或叙利亚，没有人因恶性事件死亡。

美国最近的袭击实施者首要是美国公民，包含2016年奥兰多夜总会枪击案、2015年圣贝纳迪诺袭击事件还有2009年的胡德堡枪击案。911事件劫机者持旅游或商务签证，来自沙特阿拉伯等不受特朗普的行政命令影响的国家。其他还有寻求庇护者的子女，如2016年曼哈顿爆炸案实施者的父亲是阿富汗难民，Tsarnaev兄弟的父母因战乱逃离车臣。
2016年，在欧洲发生了一连贯致命的恐怖袭击事件之后，美国各种情报官员警告称伊斯兰国家正在利用难民潮将其战斗人员走私进入美国。然后，中央情报局局长约翰·布伦南告诉参议院，“有组织可能正在探究各种手段渗透到西方，包含难民、走私和合法的旅行等方式。”美国国家情报总监詹姆斯·克拉珀称应重点重视民潮的渗透。