智利环境概况

智利在对外贸易不断发展的过程中, 出现了一个重要问题, 即这种以自然资源为基础的出口意味着对本国可再生和不可再生的自然资源的需求不断扩大并对环境的污染日益加重。这主要表现在两个方面: 自然资源密集型产品的出口增加了对资源的过分开采, 进而对土地、森林、海洋等生态系统的直接压力不断增加; 一些原料加工的工业部门排放的废气废水和废弃物, 农业部门使用的杀虫剂, 对空气、水和土壤的污染日益严重。

(1) 外贸对海洋资源的影响。智利海岸线漫长, 海洋资源丰富。许多渔业产品在国际市场上有较强竞争力。虽然渔业部门的产值只占国内生产总值的1% , 但其出口额却占出口总额的12. 7%。1989 年的捕鱼量为660 万吨, 使智利跻身为世界第五大渔业国。在1989 年的捕鱼量中, 有84. 3% 的水产品加工成鱼粉或罐头出口, 其中绝大部分是鱼粉③。在高利润的刺激下, 近年来渔业部门投资扩大, 导致对海洋资源的过度开采, 许多海洋物种在急剧减少。根据智利全国环境委员会的资料, 智利沿海的海底资源(如海贝、大牡蛎、刺海胆、海蟹和一些蕨类植物) 因过度开采而接近灭绝。为了对这些资源加强保护, 政府不得不发布无限期禁止开采的命令。另外, 智利北部地区本来是重要的鱼粉产区, 但近年来因过分捕捞, 鱼类资源大大减少, 鱼粉产量随之锐减。

(2) 外贸对森林资源的影响。智利是个森林分布广、树木种类多的国家。林地面积2068 万公顷, 占国土面积的28%④。从70 年代起, 智利开始大力发展林业, 增加木材及其制品的生产。1974～ 1990 年, 林业占国内生产总值的比重从4. 8% 增至7. 5%。近年来, 林业的出口额迅速增长, 1988 年为73 万美元, 到1992 年增至114 万美元。主要出口产品的比重如下: 纸浆占45% , 锯木占19. 4% , 木屑占16% , 木段占10. 4% , 新闻纸占9. 2%。大力发展木材及其制品的生产和出口使原始森林的面积不断缩小。据统计, 仅在第七大区, 1978～ 1987 年有30% 的原始森林被砍伐⑤。为了避免情况继续恶化, 197年政府颁布了新林业法, 通过开展植树造林活动, 填补原始森林被砍伐后的空白。20 多年来, 智利人工林面积不断增加, 然而, 从保护生态和物种的角度来说, 人工林替代不了原始林。90 年代初, 国会通过了保护原始森林的法律, 以阻止原始森林被乱砍滥伐。

(3) 外贸对环境的影响。贸易开放对智利的环境有着双重影响。一方面, 对外开放在一定程度上改善了工业部门的污染状况。过去智利的一些行业(如化工、塑料、造纸、冶金等) 对环境的污染比较严重, 但是, 从70 年代初贸易改革以后, 工业结构发生了一定的变化。一些行业因在国际市场上竞争能力不强而缩小。1974～ 1989 年皮革业、塑料业、炼油业、金属业、纺织业等行业的年均增长率均为负数。这就意味着这些行业对环境的污染因外贸开放而在好转⑥。另一方面,一些因贸易开放而得到发展的部门则加重了对环境的污染。智利土地肥沃, 气候温和, 盛产葡萄、苹果、桃、梨、柑橘等数十种水果,加之它地处南半球, 季节与北半球相反, 因此它正好利用这种季节差, 每年向美国、欧洲、日本大量出口水果, 这使水果业成为农业中主要的出口部门, 也是生产最现代化的部门之一。由于国外市场对智利水果的需求不断增加, 水果生产不断扩大, 与此同时, 为保证水果的出口质量, 大量使用杀虫剂, 从而造成了化学残留物对土壤和水的严重污染。据兰卡瓜地区医院的一份报告, 1975～1990 年, 该地区胎儿患先天性畸形的人数增加较快。据有关人士分析, 这一时期正是智利水果出口的高潮时期, 国家购买杀虫剂的开销从400 万美元增至3800 万美元⑦。这两者之间不能说毫无关联。另外, 智利一些初级产品加工部门(如炼铜、造纸、纸浆等) 也是容易对环境造成严重污染的部门。首都圣地亚哥附近的马波河, 河水混浊不清, 并发出阵阵怪味。据圣地亚哥市1989 年公布的一份关于马波河流域污染情况的报告, 对该流域污染负有主要责任的是排放污水的两家铜矿企业。

环境和对外贸易一直有着密切的联系,但由于过去贸易发展比较缓慢, 对环境的威胁不大, 同时环境政策对贸易的影响也没有构成多大问题, 因此, 人们很少谈及。近十多年来, 随着世界经济的高速发展, 全球环境状况日趋恶化, 人类生存空间受到严重威胁, 人们才开始注重与环境恶化有关的经济活动, 其中外贸是一个重要方面。然而, 在激烈的国际贸战中, 广大发展中国家具有竞争优势的产品往往是那些与自然资源有着密切关系的农业、林业、矿业产品, 要促进经济发展就有可能危及环境的状况。而且即使在中短期内, 环境恶化与自然资源的枯竭也直接影响了这些国家的出口和经济发展。为此, 人们不禁要问, 自由贸易与保护环境是否可以同步发展? 像智利这样的以自然资源出口为主的发展中国家, 要实行对外开放、扩大出口是否必然要导致环境的恶化?这是人们普遍关心的问题。在这方面智利有许多经验值得借鉴。

(1) 重视保护国家资源、防止环境污染的立法工作。智利在保护资源方面的立法可追溯到70 年代。当时, 政府为了保护国家森林资源, 成立了“绿化协会”(现改名为“全国森林协会”) , 该机构的职责是协调分布在各部门的森林机构的工作。1974 年国会通过了林业法, 从此将保护森林、植树造林纳入法制轨道。这项法律虽然没有专门保护原始森林的条款, 更没有将保护森林资源提高到环境保护的高度, 但是实际上对保护环境起到了积极的作用。在这以后, 智利政府又陆续制定了一些有关保护动物、森林保护区、消除空气污染、解决工业固体废物、净化水及处理水污染等方面的法律法规。在1980 年颁布的国家宪法中列入了有关环境保护的条文。其中不仅明确了国民有生活在无污染环境的权利和国家有保护自然环境的义务, 而且在财产权利的条文中, 还包括为了保护国家环境, 有可能要限制财产的权利。1984 年政府颁布了两项有关森林的法令, 一项是建立全国森林和可再生自然资源协会, 另一项是建立全国保护森林地区的体系。虽然智利政府在环境保护方面作了不懈的努力, 但在90 年代以前这些法律法规比较零散, 各种规定互不相连, 没有形成一个体系, 而且这些法律法规或因资金不足或因执行机构不健全都难以实施。90 年代初, 智利成立了一个重要的环境管理机构——全国环境委员会。这是智利历史上第一个全国性保护环境的组织机构。该机构成立之后主要做了以下几件大事: 归纳整理了智利业已颁布的有关环境保护的法律法规; 在此基础上制定了智利第一部环境大法。环境大法全面系统地确定了智利环境保护的基本目标。目标主要有: 国民有生活在无污染环境的权利和国家有保护自然界的义务; 制定一个法律总体框架; 为有效地管理环境制定具体措施, 其中包括环境教育, 环境影响评价体系, 制定环境质量标准、自然界保护和环境财产保护的标准, 制定保护自然资源的计划和预防与消除污染的计划; 在承认和加强各部门环境职权的基础上建立一个总体系。该法律还规定, 全国环境委员会是全国协调机构, 其职责是协调全国各部门的环境保护活动, 委员会由总统府直接负责。环境大法的制定使智利的环境保护不仅有了统一的法律依据, 而且有了权威的执行机构⑧。

(2) 大力开展养殖种植活动以避免某些资源的枯竭。扩大出口会导致许多不可再生的自然资源(如智利的铜矿资源) 不断枯竭,这是不以人们意志为转移的客观规律。但是,许多可再生资源的情况经过努力是可以有所改变的。例如, 1974 年智利政府颁布新林业法, 通过财政补贴、减少税收、以低于市场价格出售土地等优惠条件, 大力发展植树造林活动。国家还从国外引进了生长期短、成材快的树种(如辐射松) , 大面积在国内种植。1986～ 1989 年, 全国年均植树7. 5 万公顷,1990～ 1992 年年均植树11. 4 万公顷。人工种植林不仅部分替代了已被砍伐的原始森林, 保护了国家的植被, 而且由于人工种植的树种的经济用途可以代替原始森林的树种, 出口创汇, 所以还在很大程度上减缓了原始森林的消亡速度。智利政府为了加强对海洋资源的保护, 从80 年代中期开始在智利南部海域养殖大马哈鱼, 1992 年产量达4. 6万吨, 1993 年增至6. 07 万吨, 使智利成为世界第二大大马哈鱼生产国。除大马哈鱼以外,智利还建立了藻类、大牡蛎等资源的养殖场。据统计, 目前智利全国有各种养殖场300多家。

(3) 在对外贸易中加强环境意识, 大力引进环境保护的先进技术。过去许多人认为,发展中国家要对外开放、实行贸易自由化, 必然会导致环境的恶化。不可否认, 一些国内环境法律比较严格的发达国家利用发展中国家对外开放的机会, 或者把一些没有达到本国环境标准的产品销往发展中国家, 或者干脆将某些污染严重的企业搬迁到法律不甚健全的发展国家。但是, 还应看到, 随着各国对环境保护的观念不断加强, 这种状况正在转变。也就是说, 对外开放有可能帮助经济不发达的国家逐步加强环境保护意识, 制订和实施各种规章制度。这主要表现在两个方面。一方面, 当前许多发达国家对进口产品规定了环境保护方面的严格标准, 致使出口国不得不注重其出口产品的环境标准。例如, 欧洲联盟对智利出口的水果就制定了农药残留量的标准。这就促使智利的水果种植者加强环境意识。另外, 在签署双边和多边贸易协定时, 也有许多这方面的规定。例如,在被人们称为目前世界上最注重环保的贸易协定——《北美自由贸易协定》中, 有许多条款提及环境保护, 如环境保护在自由贸易中的重要性, 环保的规章制度, 资金、冲突的解决, 等等。此外, 北美三国还签署了北美环境合作协定, 对环境保护提出了具体的规定。近年来, 智利正在就参加北美自由贸易协定与北美三国谈判, 协议中关于环保的规定将促使智利加强环保的法律法规的制订和执行。另一方面, 一些发达国家在向发展中国家投资并输出先进生产技术的同时, 也传授了先进的环保技术。智利在这方面最有代表性的例子是80 年代末至90 年代初建成的埃斯孔迪达铜矿。这家铜矿是智利与澳大利亚、英国和日本的合资企业。该矿在筹建时就将环境保护问题放在非常重要的位置来考虑, 在采矿、选矿、冶炼、运输等过程中采用了国际先进的环保技术。笔者曾经参观过埃斯孔迪达铜矿的哥卢索专用港口, 该矿生产的铜精矿加水后制成铜精粉浆, 再通过180 多千米的输送管道, 输往哥卢索港口区的全封闭式再处理厂, 经脱水处理后还原成铜精矿, 随后装船运往世界各地。其处理过程中产生的工业废水则经过多次过滤和化学处理再回归大自然。由于整个生产过程都是在全封闭状态下进行的, 就连堆矿区也被高大的厂房包了起来, 因此, 厂区内绿地随处可见, 空气新鲜, 附近的海水碧蓝见底, 从外表根本看不出是一家矿业加工厂。以上这一例子表明, 正是实行了对外开放和自由贸易的政策, 智利才有可能较快地使本国的环境保护水平接近发达国家的水平。

智利在对外贸易中的环境保护虽然取得很大进展, 但是仍有许多问题尚待解决。首先, 环境政策和对外竞争力的关系问题。智利为保护本国的生态环境制定了一些环境标准, 但是由于国家缺乏足够的资金和环保的设施和技术, 经常面临着环境优先还是发展优先的选择。特别是那些生产出口产品的中小企业, 如果它们在生产过程中过多地注入环保因素, 就会增加生产成本, 进而影响企业的竞争力。因此, 为了提高产品在国际市场上的竞争力, 环境问题只能置于第二位。

第二, 自由竞争与政府干预的关系问题。当前智利实行的是贸易自由化模式, 即把国家在经济中的作用限制到最小范围内, 但是保护环境显然主要是政府的行为。政府出于保护自然资源、消除污染的考虑, 经常不得不限制某些产品的生产和出口, 这样无形中给本已较自由的对外贸易又套上了一圈紧箍咒, 在一定程度上影响了贸易的发展。

第三, 本国与发达国家环保标准的差别问题。目前在环境和贸易问题上, 发达国家人均收入高, 环境意识强, 其出口产品一般是技术密集型产品, 因此它们倾向于在国际贸易中采取严格的环境标准; 而像智利这样的发展中国家比较贫穷, 出口产品不是劳动力密集型的产品就是自然资源密集型的产品, 因此, 如果制订比较严格的环境标准, 势必会大大影响国家的经济发展, 特别是目前在国际市场上环保制度尚不健全的情况下,一些发达国家为了保护本国生产者的利益,假借环境问题限制进口发展中国家的一些产品, 形成新的贸易保护主义手段, 损害了发展中国家的利益, 如在1989 年, 美国参议院对智利向美国出口的葡萄、苹果等6 种水果规定了严厉的条件, 以限制智利水果进入美国市场。